Goleniowskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. złożyły do Prokuratury Rejonowej Szczecin-Śródmieście w Szczecinie wniosek o udział Prokuratora w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania aktualnie obowiązującej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Goleniów i zatwierdzenie nowej taryfy w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.
W uzasadnieniu wniosku czytamy
W związku z udokumentowaną zmianą warunków ekonomicznych, Spółka w dniu 24 marca 2022 r. złożyła do Organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania aktualnie obowiązującej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Goleniów i zatwierdzenie nowej taryfy. Następnie, pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r., Pracownicy Spółki zwrócili się do Organu regulacyjnego o skrócenie obowiązującej i zatwierdzenie nowej taryfy.
W związku z bezczynnością Organu regulacyjnego, Spółka pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. poinformowała Organ prowadzący ww. postępowanie, iż „brak zatwierdzenia wniosku powoduje narastanie problemów finansowych spółki, związanych z koniecznością ponoszenia zwiększonych od początku roku kosztów energii elektrycznej, które to koszty nie są ujęte w obowiązującej taryfie, czyli nie maja pokrycia we wpływach ze sprzedaży”. Ponadto, Spółka zwróciła uwagę, że kolejni dostawcy żądają renegocjacji umów na dostawę materiałów i usług, w związku z aktualnym poziomem inflacji i pogarszaniem się warunków prowadzenia działalności. Pismami z dnia 27 kwietnia 2022 r. Organ regulacyjny zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania oraz wezwał ją do przedłożenia w terminie 21 dni informacji, wyjaśnień i dokumentów, co Spółka zrealizowała zgodnie z żądaniem Organu w dniu 18 maja 2022 r.
Ze względu na bezczynność Organu regulacyjnego także w innych postępowaniach w przedmiocie skrócenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, na wniosek Wiceprzewodniczącego Wojewódzkiej Rady Dialogu Społecznego Województwa Zachodnio-pomorskiego, do agendy posiedzenia Rady przewidzianego w dniu 21 czerwca 2022 r. włączono wniosek w sprawie sytuacji samorządowych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. W trakcie posiedzenia została przedstawiona sytuacja przedsiębiorstw wod-kan wynikająca z aktualnych uwarunkowań ekonomicznych, a także przedstawiono zagrożenia jakie niesie postawa Organu regulacyjnego.
Mając na uwadze deklaracje złożone przez Marka Duklanowskiego, pełniącego funkcję Dyrektor RZGW w Szczecinie, w dniu 23 czerwca 2022 r. doszło do spotkania pomiędzy przedstawicielami Spółki oraz Organu regulacyjnego, w tym Marka Duklanowskiego.
W związku z ustaleniami poczynionymi z Dyrektorem RZGW, Spółka w dniu 29 czerwca 2022 r. wycofała wniosek o skróceniu okresu obowiązywania aktualnie obowiązującej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Goleniów. Jednocześnie, zgodnie z ustaleniami poczynionymi z Dyrektorem RZGW, Spółka tego samego dnia, tj. 29 czerwca 2022 r. złożyła nowy wniosek o skrócenie obowiązującej taryfy. Jak przy tym wynikało z uzgodnień pomiędzy Markiem Duklanowskim a Spółką, wszczęcie kolejnego postępowania w trybie art. 24j uzzw miało nastąpić najpóźniej do dnia 13 lipca 2022 r.
W związku z brakiem jakichkolwiek czynności Organu regulacyjnego w sprawie nowego wniosku, Spółka w dniu 14 lipca 2022 r. skierowała do Dyrektora RZGW pismo wskazujące na jego bezczynność, a tym samym naruszenie wcześniejszych deklaracji złożonych przez Marka Duklanowskiego wobec Spółki na spotkaniu w dniu 23 czerwca 2022 r.
Pismami z dnia 21 lipca 2022 r. Organ regulacyjny zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania oraz wezwał ją do przedłożenia informacji, wyjaśnień i dokumentów, co Spółka zrealizowała zgodnie z żądaniem Organu w dniu 5 sierpnia 2022 r. Jednocześnie, pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. Organizacja Zakładowej NSZZ Solidarność poinformowała Spółkę o wszczęciu protestu, wskazując jako jego przyczynę niezadowolenie Zespołu Spółki z wysokości otrzymywanych wynagrodzeń.
Dnia 10 sierpnia 2022 r. Spółka złożyła do Organu regulacyjnego kolejne pismo ponaglające. Mimo podjętych działań oraz aktywnego udziału w postępowaniu Spółki, do dnia dzisiejszego Dyrektor RZGW nie rozpatrzył wniosku o skrócenie okresu obowiązywania aktualnie obowiązującej taryfy.
Podstawa prawna udziału prokuratura w postępowaniu administracyjnym
Zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o prokuraturze, zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy i pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują to zadanie m.in. poprzez „podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę” (art. 3 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o prokuraturze).
Jak wynika natomiast z treści normy art. 5 ustawy Prawo o prokuraturze, prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 67 tej ustawy stanowi, że "udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają ustawy".
Kwestię udziału prokuratora w postępowaniach administracyjnych regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, przepis art. 183 § 1 kpa stanowi, że „prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem”.
Jak wskazuje się natomiast w doktrynie, przedmiotowe prawo realizowane ma być w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. "Zgodność z prawem" należy interpretować jako zgodność zarówno z prawem materialnym, jak i proceduralnym oraz normami ustrojowymi. Z prawa przystąpienia do postępowania prokurator może skorzystać w każdym jego stadium, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji oraz w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym (np. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji).
Co istotne, prokuratorowi służy prawo do udziału w postępowaniu bez względu na to, czy zostało ono wszczęte na żądanie strony, czy też z urzędu, i bez względu na jego przedmiot.
W tym kontekście należy zauważyć na brzmienie § 367 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Otóż w świetle tego przepisu, „prokurator inicjuje postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym oraz bierze udział w tych postępowaniach, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, a w szczególności gdy naruszenie prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny”.
Wykazanie interesu społecznego oraz potrzeby ochrony praworządności
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że dotychczasowy sposób prowadzenia postępowań administracyjnych przez Organ regulacyjny, tj. Dyrektora RZGW w Szczecinie, a w szczególności jego bezczynność w sprawach taryfowych, stwarza realne ryzyko naruszenia praworządności oraz interesu społecznego.
Otóż, dostęp do wody oraz kanalizacji jest podstawowym dobrem człowieka. Jak wskazała Komisja Europejska w Komunikacie z dnia 4 marca 2021 r. do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Plan działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych (COM/2021/102 final), „każdy ma prawo dostępu do podstawowych usług dobrej jakości, w tym wody, urządzeń sanitarnych, energii, transportu, usług finansowych i usług łączności cyfrowej” (zasada 20).
Realizacja tego celu wymaga jednak zapewnienia niezbędnego przychodu podmiotowi realizującemu ww. usługi. Zasady ustalania niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego określa ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1074 ze zm.).
Co istotne, arbitralny sposób działania Organu regulacyjnego, jego bezczynność oraz działanie w sposób niezgody z ww. wytycznymi stanowi de facto i de iure naruszenie interesu społecznego. Należy bowiem zauważyć, że w przypadku gdy ceny i stawki opłat za wodę i ścieki nie zapewniają przedsiębiorstwu wod-kan niezbędnych przychodów, może to doprowadzić do wystąpienia szeregu negatywnych konsekwencji. Wśród nich należy wskazać m.in. uniemożliwienie bieżącego utrzymania sieci wodociągowo-kanalizacyjnych w należytym stanie technicznym, a także innych instalacji niezbędnych do prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Mowa tutaj chociażby o oczyszczalni ścieków, stacjach uzdatniania wody, przepompowni, czy też taboru wykorzystywanego w bieżącej eksploatacji sieci. W rezultacie zaniedbania wywołane brakiem odpowiedniego finansowania stwarzają realne ryzyko znacznego spadku jakości usług, a w skrajnych przypadkach mogą przyczynić się to do długotrwałych przerw w świadczeniu usług.
Brak niezbędnych przychodów przekłada się również na ograniczenie rozbudowy i modernizacji sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W konsekwencji może to wywołać nie tylko poważne problemy z bieżącą eksploatacją infrastruktury (np. wzrost strat wody, przelewy kanalizacji), ale także w istotny sposób wpływa na rozwój Gminy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dostęp do infrastruktury komunalnej jest jednym z czynników warunkujących atrakcyjność danej gminy wśród potencjalnych inwestorów.
Ponadto, dalsza bezczynność ze strony Organu regulacyjnego może doprowadzić do pogłębienia trudnej sytuacji kadrowej Spółki. Wyrazem tego są oczekiwania pracowników, które zostały przedstawione w piśmie z dnia 1 kwietnia 2022 r., a następnie w piśmie Organizacji Zakładowej NSZZ Solidarność z dnia 2 sierpnia 2022 r., w którym poinformowano Spółkę o wszczęciu protestu. Jego przyczyną jest przede wszystkim niezadowolenie Zespołu Spółki z otrzymywanych wynagrodzeń, które są m.in. pokłosiem polityki taryfowej prowadzonej przez Wody Polskie, w tym przez Dyrektora RZGW w Szczecinie.
Co istotne, już dziś pracownicy Spółki – doskonale znający realia rynkowe – obawiają się, że dalsza bezczynność ze strony Organu regulacyjnego i prowadzenie postępowań taryfowych w sposób oderwany od zasad wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa doprowadzi do bankructwa Spółki.
Realizacja tego scenariusz oznacza w praktyce likwidację miejsc pracy. Stąd też pracownicy Spółki jasno określili swoje oczekiwania, które obejmują:
- Od Wód Polskich – zgody na zmianę taryfy, która pozwoli na zapewnienie funkcjonowania firmy i waloryzacji wynagrodzeń;
- Od Zarządu Spółki – podpisania układu zbiorowego, w którym zarząd zobowiąże się do waloryzacji wynagrodzeń, niezależnie od decyzji Wód Polskich;
- Od Gminy Goleniów – zapewnienia środków finansowych na dalsze działanie firmy oraz na waloryzację wynagrodzeń, niezależnie od decyzji Wód Polskich.
Niezależnie od dotychczasowych wyjaśnień, należy w tym miejscu zwrócić uwagę na profil działalności wnioskodawcy. Mianowicie, spółka Goleniowskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. – jako spółką komunalna Gminy Goleniów – została powołana w celu realizacji zadań własnych Gminy Goleniów, tj. zaspokaja zbiorowe potrzeby mieszkańców gminy w zakresie zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Innymi słowy, Spółka nie jest typowym podmiotem komercyjnym, który jest nastawiony wyłącznie na zysk. Wręcz przeciwnie, obecność Spółki na rynku usług komunalnych jest uzasadniona charakterem zadań ze sfery użyteczności publicznej. Wykluczenie działalności nastawionej głównie na zysk i podkreślenie administracyjnej funkcji samorządu terytorialnego znajduje swe miejsce w orzecznictwie sądowym, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2003 r. (SA/Gd 1968/02, LEX nr 79896).
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że udział prokuratora w postępowaniu taryfowym jest uzasadniony zarówno interesem społecznym, jak również potrzebą ochrony praworządności.
Tytułem uzupełnienia należy zauważyć, że podstawę prawną skrócenia okresu obowiązywania taryfy stanowi art. 24j uzzw. Zgodnie z tym przepisem, „w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy”.
Ustawodawca uzależnił zatem możliwość skrócenia okresu obowiązywania taryfy od wystąpienia „uzasadnionych przypadków”. Co istotne, jako przykładowe okoliczności uzasadniające skrócenie taryfy wskazano udokumentowane zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia.
W przedmiotowej sprawie zmiana warunków ekonomicznych ma wręcz oczywisty charakter. Abstrahując w tym miejscu od szczegółowej analizy sytuacji Spółki, warto zwrócić uwagę, że okoliczności uzasadniające skrócenie okresu obowiązywania taryf za wodę i ścieki mają charakter obiektywny. Potwierdza to m.in. komunikat Izby Gospodarczej „Wodociągi Polskie” (dalej: „IGWP”) z dnia 8 sierpnia 2022 r. w sprawie roboczych ustaleń z Prezesem Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczących możliwości skrócenia taryf za wodę i ścieki oraz komunikat z dnia 9 sierpnia 2022 r. informujący o złożeniu przez Prezesa IGWP wniosku o wszczęcie z dniem 1 września 2022 r. nowego procesu weryfikacji i zatwierdzania taryf na wodę i ścieki.
I tak, wśród obiektywnych przyczyn stanowiących podstawę do skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy warto w tym miejscu wskazać okoliczności wskazane w Stanowisku IGWP z dnia 20 maja 2022 roku:
- Katastrofalny poziom inflacji, którego dwucyfrowy procentowy wymiar jest co najmniej trzy do czterokrotnie większy od stworzonego w praktyce przez PGW Wody Polskie progu zmian cen w ramach postępowań taryfowych.
- Dramatyczny wzrost cen energii elektrycznej stanowiącej od 5 do 15% kosztów całkowitych przedsiębiorstw (ceny zakupu energii przez przedsiębiorstwa wzrosły z ok. 300 zł/MWh do powyżej 1000 zł/MWh, a więc nawet 300 - 400%, przy czym aktualnie pojawiają się już prognozy przekraczające pułap 2000 zł/MWh).
- Gwałtowny wzrost cen gazu, który sprawił, że w przedsiębiorstwach prowadzących procesy suszenia osadów ściekowych zaniechano tej metody obróbki osadów, co gwałtownie zwiększa koszty zagospodarowania osadów ściekowych.
- Gwałtowny, kilkudziesięcioprocentowy wzrost cen paliw, które stanowią znaczący udział w kosztach przedsiębiorstw.
- Zaobserwowane przez IGWP generalne ograniczanie inwestycji i tzw. ,,przejadanie amortyzacji", a także zjawisko powstrzymywania się przedsiębiorstwa przed większymi, bardziej odważnymi inwestycjami.
- Ratowanie przez przedsiębiorstwa płynności finansowej spółek poprzez uruchomienie kredytów obrotowych, w tym finansowanie z nich bieżącej działalności.
- Brak skumulowanych środków własnych i zmniejszające się zdolności kredytowe przedsiębiorstw na udział własny w nowych zadaniach inwestycyjnych z perspektywy z nowych środków z UE.
Co istotne, w aktualnej sytuacji geopolitycznej oraz wobec kryzysu energetycznego stwierdzenie powyższych okoliczności nie wymaga daleko idącego postępowania dowodowego. Mimo to Organ regulacyjny konsekwentnie wzywa Spółkę do przedstawiania dodatkowych danych, wyjaśnień oraz dokumentów celem udowodnienia konieczności poniesienia wyższych kosztów związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Jednocześnie, mimo współpracy ze strony Spółki, Organ regulacyjny w sposób dyskrecjonalny i nieuzasadniony dąży na etapie całego postępowania do wykazania braku podstaw do skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy.
W rezultacie prowadzi to do wniosku, że działania Organu regulacyjnego mają charakter działań pozornych. Wydaje się bowiem, że faktycznym celem wezwań kierowanych przez Dyrektora RZGW do Spółki nie jest zakończenie sprawy lecz przewlekanie postępowania z uwagi na rzekomą „ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen”. Natomiast w rzeczywistości postępowanie jest prowadzone w oderwaniu od realnej zmiany warunków ekonomicznych, na które składają się:
- zmiany ceny energii (cena dla Spółki w 2021 r. na poziomie 289,90 zł MW/h – realna cena w 2022 r. 460,90 = wskaźnik 159 %, przy planowanych dalszych wzrostach cen w 2023 r. na poziomie sięgającym w wariancie skrajnym nawet 2 300 zł MW/h);
- rosnące wskaźniki inflacji (zmiana z 101,90% na 115,6% według danych GUS za 07/2022);
- zmiany stopy procentowej WIBOR (zmiana z poziomu 0,21% w 2021 r. do poziomu ok. 7,03%);
- rosnące poziomy płacy minimalnej (zmiana z poziomu 2 880 zł w 2021 r. do poziomu 3 010 zł w 2022 r., przy planowanym poziomie od 1 stycznia 2023 na poziomie 3 383 zł oraz od lipca 2023 na poziomie 3 450 zł);
- wzrost ceny zakupu materiałów i usług;
- wzrost cen zakupu poliektrolitu, który stanowi flokulant powszechnie stosowany w technologii oczyszczania ścieków (wzrost ceny z poziomy 8,68 do poziomu 12,20 zł/kg - wskaźnik 140,55%);
- wzrost kosztów paliwa (z poziomu 4,41 za litr benzyny w 2020 r. do poziomu 6,65 zł za litr w 2022 r. - wskaźnik 150%).
Ponadto, Organ regulacyjny w trakcie postępowania nie uwzględnia realnego wpływu planowanego wzrostu cen i usług na siłę nabywczą mieszkańców Gminy Goleniów. Podnosząc liczne argumenty wskazujące na konieczność „ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen”, w żaden sposób Dyrektor RZGW nie odnosi się do miarodajnych danych czy innych wyliczeń, które przemawiałyby za tym, iż planowany przez Spółkę wzrost cen stanowi „wzrost nieuzasadniony”.
Jak wynika natomiast z wyliczeń Spółki, koszt rachunku za wodę i ścieki dla 3 osobowego gospodarstwa domowego przy zużyciu 10 m3 wody i ścieków będzie równoważny 2,78% miesięcznego dochodu rozporządzalnego dla rodziny (167,38 zł/msc). Mimo to, Organ regulacyjny, z niezrozumiałych dla Spółki przyczyn, w sposób rażący narusza przepisy prawa, a w szczególności Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1074 ze zm.).
W tych okolicznościach powstaje uzasadnione podejrzenie, iż Dyrektor RZGW swym działaniem nadużywa swoich uprawnień i jednocześnie działa na szkodę interesu społecznego. Tym samym istnieją obawy, a wręcz nie można wykluczyć, iż sposób działania osób odpowiedzialnych za prowadzenie postępowania taryfowego objętego niniejszym wnioskiem wypełnienia znamiona przestępstwa określonego w art. 231 § 1 Kodeksu karnego.
Podsumowując należy jeszcze raz podkreślić, że sposób prowadzenia postępowań taryfowych przez Dyrektora RZGW w Szczecinie budzi istotne zastrzeżenia zarówno ze strony Spółki, jak również innych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych znajdujących się w podobnej sytuacji. Stąd też w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym uznano, że niezbędny jest udział prokuratora w celu zapewnienia, aby postępowanie oraz rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że udział prokuratora jest w tym wypadku uzasadniony interesem społecznym, tj. interesem odbiorców usług Spółki, którym zapewnia ona dostęp do dóbr podstawowych, w tym do wody oraz do urządzeń sanitarnych. Dalsza bezczynność Organu regulacyjnego, a także działanie w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującym prawem stwarza nie tylko ryzyko pogorszenia na terenie Gminy Goleniów jakości usług obejmujących zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, ale także może doprowadzić do trwałego ograniczenia ich dostępności.
