Borys Cieślak
10.10.2023
Dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków cechuje pewien paradoks. Z jednej strony usługi te mają fundamentalne znaczenie dla jakości życia mieszkańców polskich miast, z drugiej strony, dopóki dopóty dostawy wody czy odbiór ścieków nie zostaną przerwane niewiele osób się nimi interesuje. Co więcej, wodociągi wpływają na życie miasta nie tylko poprzez dostarczanie wysokiej jakości wody gospodarstwom domowym, firmom i instytucjom publicznym. Są ważnymi pracodawcami, którzy mogą pracownikom zapewnić godziwe warunki pracy. Mają także znaczenie dla lokalnego środowiska i mogą przyczynić się do transformacji energetycznej. Oczyszczalnie ścieków są w stanie generować więcej energii niż wykorzystują i zasilać inne usługi komunalne (patrz np. ebswien w Wiedniu)
.
Podczas gdy w Europie zachodniej samorządy próbują z różnym skutkiem odzyskać pochopnie sprywatyzowane wodociągi (np. Paryż czy Barcelona), w Polsce pozostały one w większości własnością gmin. I to z dobrymi efektami. Jakościowy przeskok jaki przeszła branża wod-kan od czasów transformacji systemowej jest ogromny. Polacy mogą cieszyć się ciągłym dostępem do wysokiej jakości wody i kanalizacji. Spółki wod-kan pełnią zaś istotną rolę w lokalnych gospodarkach.
Choć uniknięto problemów wynikających z nadmiernej prywatyzacji, ich funkcjonowanie jest dziś zagrożone. Branża wodociągowa stała się zakładnikiem politycznej gry i elementem szerszego procesu destabilizowania polskich samorządów przez rząd Prawa i Sprawiedliwości (patrz raporty Fundacji Batorego, np. ostatni Indeks Samorządności). Państwowy regulator Wody Polskie odebrał radom gmin kompetencje ustalania lokalnych taryf i uniemożliwia dostosowywanie ich do rosnących kosztów ponoszonych przez spółki (notabene w dużej mierze regulowanych przez rząd np. ceny energii czy płaca minimalna). W efekcie regulator prowadzi spółki komunalne na skraj bankructwa równocześnie wypierając się odpowiedzialności za taki stan rzeczy.
Wyżej wspomniany paradoks - kluczowe znaczenie i niskie zainteresowanie opinii publicznej - sprawia, że branża wod-kan jest wyjątkowo podatna na taki atak. Z jednej strony, gminy nie pozwolą sobie na odcięcie mieszkańców od wody, z drugiej strony, gdyby to nastąpiło i tak obwinieni zostaliby samorządowcy a nie administracja centralna. Tak długo jak woda płynie w kranie, niewielu mieszkańców będzie zajmowało się tym, co dzieje się po stronie jej dostawcy. Nasuwają się więc następujące pytania: Czym motywowane jest psucie względnie dobrze działającego sektora gospodarki? Jak ono przebiega i jakie ma konsekwencje? Oraz najważniejsze, co można z tym zrobić?
Źródeł obecnego konfliktu wokół taryf jest wiele. Kluczowym z nich jest istota polskiej samorządności w rozumieniu ustawy z 1990 i Konstytucji. Autorzy reformy z 1990 przywracającej w Polsce samorząd gminny byli przekonani, że tylko poprzez stworzenie prawdziwie samodzielnych gmin wyzwolenie się z poprzedniego systemu będzie możliwe. Jeden nich, Jerzy Regulski, twierdził, że koncepcja samorządu była ukształtowana przez przekonanie, że powinien być on formą samoorganizacji zorientowanej przeciwko aparatowi państwowemu, a nie instytucją działającą jako jej ramię (Regulski, 2003). Taka koncepcja samorządu znalazła odzwierciedlenie w zapisach ustawy, gdzie zasadę subsydiarności i decentralizację potraktowano poważnie. Została ona następnie wzmocniona przez Konstytucję z 1997 roku. Znamienne jest, że tak w ustawie z 1990, jak i w ustawie zasadniczej podkreślono, że to mieszkańcy tworzą wspólnotę samorządową. Organy gminy zaś są elementem tej wspólnoty i mają jej służyć. To rozumienie jest osią omawianego konfliktu.
Ambicje centralizacyjne Prawa i Sprawiedliwości (PiS) są ograniczane przez konstytucyjnie umocowaną niezależność samorządu gminnego i znikomy udział tej partii w organach gmin, zwłaszcza średnich i większych. Te bariery rząd próbuje obchodzić na dwa sposoby. Nie mogąc znacząco zmienić prawnych podstaw gminnej niezależności, jak to np. zrobiono na Węgrzech (wykorzystując m.in. podobną argumentację dotycząc taryf wodnych omówioną poniżej), próbuje je zneutralizować narzucając własny dyskurs odbiegający od rozumienia samorządu wynikającego z ustawy i Konstytucji. Z drugiej strony, w wymiarze praktycznym, rząd osłabia samorządy – w tym przypadku poprzez uniemożliwianie dostosowania ceny wody i ścieków do ponoszonych kosztów, głównie za pomocą biurokratycznej obstrukcji i wymuszania dokapitalizowania spółek przez gminy. Te dwie strategie – narracyjna i praktyczna są ze sobą ściśle powiązane i powinny być rozpatrywane razem, co staram się zrobić poniżej.
Tak w rządowej propagandzie (patrz np. media społecznościowe Wód Polskich), jak i argumentacji za utworzeniem regulatora, rząd, powołując się na analizy Najwyższej Izby Kontroli (NIK), twierdzi, że samorząd gminny naznaczony jest wrodzonym konfliktem interesów. Tak oto organy gminy, z jednej strony, kontrolują spółki komunalne, których gmina (czyli mieszkańcy) jest właścicielem, z drugiej, reprezentują interes mieszkańców. Spółki, według tej narracji, mają dążyć do maksymalizacji zysków, mieszkańcy zaś oczekują dobrej usługi w niskiej cenie. Te pozornie sprzeczne cele, zdaniem NIK i rządu, nie mogą być efektywnie równoważone przez organy gminy.
Oczywiście poprzedni system taryfikacji nie był pozbawiony wad. Jednym z podnoszonych wobec niego zarzutów był brak wśród radnych kompetencji niezbędnych do weryfikacji wniosków taryfowych, niemniej jednak taryfy dla gospodarstw domowych były raczej zaniżane niż zawyżane, i co najważniejsze, bilansowanie tego pozornego konfliktu interesów było zależne od lokalnych decyzji, gdzie to organy gminy decydowały o tym, jak je równoważyć i to one i mieszkańcy ponosili konsekwencje swoich decyzji. Spekulując, gdyby taryfy okazały się tak niskie, że ucierpi na tym jakość usług wod-kan mieszkańcy mieli narzędzia by takie decyzje zweryfikować i pociągnąć organy do odpowiedzialności. Była to niejako szkoła demokracji, która obecnie stała się biurokratyczną decyzją, konsekwencje, której ponosi nie decydent - zarząd lub pracownicy Wód Polskich, tylko odległa od niego wspólnota samorządowa.
PiS twierdząc, że zachodzi wyżej opisany konflikt interesów, który pozostaje spekulacją, a nie dobrze udokumentowanym zjawiskiem, próbuje uzasadnić ingerencję administracji centralnej w sprawy lokalne, jednocześnie budując obraz silnego, opiekuńczego państwa. Hasło Wód Polskich ‘Na straży niskich cen’ i argumentacja, że regulator jedynie chroni mieszkańców przed nieuzasadnionym wzrostem taryf, jakkolwiek pochlebne dla rządzącej partii, są niespójne z jej działaniami. Wystarczy zapytać, dlaczego, skoro rząd tak bardzo chce ograniczyć wzrost cen wody, odmawia obniżenia lub zrezygnowania z opłat, jakie spółki komunalne ponoszą by finansować działanie regulatora. Co więcej, ponieważ gmina to wspólnota mieszkańców, nie ma dla nich znaczenia czy koszty usług wod-kan poniosą w wyższych taryfach czy poprzez dofinansowanie spółek np. dzięki zwiększeniu innych opłat lokalnych albo ograniczeniu wydatków. Zawsze koszt i tak poniesie mieszkaniec, tak więc argumentacja o jego ochronie przez rząd pozbawiona jest praktycznych podstaw. Co więcej, kolejną niespójnością jest to, że, w sytuacji wymuszonego przez Wody Polskie dokapitalizowania spółek wod-kan, zarzut finansowania skrośnego, tak często podnoszony w odmowach akceptacji taryf przez regulatora, nagle przestaje mieć znaczenie. Pomijam już, że inne produkty i usługi np. energetyka, nie zostały poddane tak restrykcyjnym ograniczeniom.
W wymiarze praktycznym regulator stosuje biurokratyczną obstrukcję – wnioski o aktualizację taryf nie są rozpatrywane sprawnie i często przekraczany jest ustawowy termin 45 dni. Spółki otrzymują od regulatora dziesiątki pytań, które nie wnoszą wiele do procesu oceny wniosku. Wymaga się od nich także szacunków zakrawających na absurd, jak, na przykład, wskazanie ilości wody deszczowej spływającej do oczyszczalni bez podania jakichkolwiek wytycznych dla takich estymacji (patrz spór Białegostoku z Wodami Polskimi). Regulator dopuszcza się także nadużyć próbując ingerować w decyzje zarządcze spółek wykraczając poza swoje kompetencje. Sytuacja jest tym bardziej bulwersująca, że dyrektorzy spółek ponoszą finansową odpowiedzialność za odpowiadanie na zapytania regulatora w terminie.
Niemożliwość dostosowania taryf do rosnących kosztów, a także administracyjny wysiłek i stres, jaki wiąże się z obecnym procesem taryfikacji mają znaczne konsekwencje. Zdecydowana większość spółek przynosi straty i musi ograniczać koszty tam, gdzie to tylko możliwe. Inwestycje i prace remontowe zostały ograniczone do minimum, a pensje pracowników rzadko są waloryzowane w stopniu choćby odpowiadającym inflacji. Wobec tego, nie dość, że przyszła jakość i dostępność usług wod-kan jest zagrożona, a wywiązywanie się z dyrektyw unijnych będzie coraz trudniejsze, to jeszcze branża może spodziewać się odejścia wykwalifikowanych pracowników.
Warto w tym kontekście także zwrócić uwagę na ścisły związek infrastruktury wod-kan z rozwojem przestrzennym miast. Wstrzymanie rozwoju sieci i przyłączania nowych nieruchomości do niej efektywnie zablokuje rozwój gminy, jak stało się już w jednej miejscowości.
Spółki i ich właściciele starają się poradzić sobie z obecną sytuacją na wiele sposobów. W miejsce rozwoju i jakości usług, priorytetem stało się zachowanie płynności poprzez ograniczanie kosztów i dofinansowywanie przez gminy. Spółki, wspierane przez gminy, organy samorządów wojewódzkich, związki zawodowe oraz ekspertów apelują do regulatora o działanie zgodne z prawem. Wytaczane są procesy w sądach administracyjnych, które w większości potwierdzają słuszność zarzutów spółek wobec regulatora. Opracowano też propozycje zmiany regulacji (patrz Senacki projekt ustawy). O tym jak trudna jest sytuacja, świadczy także to, że pracownicy, zarządy spółek i przedstawiciele samorządu oprotestowują działania Wód Polskich na ulicy.
Co można zrobić by zażegnać ten konflikt? Regulator w obecnym kształcie się nie sprawdził, a jego instytucjonalne ramy mogą być wykorzystywane do nadużyć nawet gdyby w Sejmie zasiadła inna większość. Warto jednak, myśląc o reformie, pamiętać także o wadach poprzedniego systemu.
Jednym z potencjalnych rozwiązań, sugerowanym także w projekcie Senackim, jest przywrócenie radom gmin kompetencji ustalania taryf. Jednak zarzut braku technicznej ekspertyzy pozostałby w mocy. Alternatywą byłoby pozostawienie regulatora, jednak w znacznie zmienionym kształcie. Po pierwsze, należałoby go, na tyle, na ile to możliwe, uniezależnić od wpływu partii politycznych. Inspiracją może być Urząd Regulacji Energetyki. Warto rozważyć także zastosowanie apolitycznych kryteriów wyboru kadry zarządzającej o kadencji dłuższej niż parlamentu oraz wyposażonej w budżet niezależny od decyzji polityków. Taryfy powinny być roczne i wprowadzane automatycznie w przypadku przekroczenia terminu weryfikacji wniosku przez regulatora. Można też pójść dalej i zmienić zupełnie rolę Wód Polskich z instytucji akceptującej na opiniującą wnioski taryfowe. To, w mojej ocenie zdaje się najrozsądniejszym rozwiązaniem. Można jednocześnie przywrócić kompetencję akceptacji taryf do gmin, lecz decyzje te mogłyby być wspierane ekspertyzą centralnego regulatora.
Innym sposobem pomocy radnym w rozpatrywaniu wniosków taryfowych, choć zupełnie odbiegającym od obecnego, mógłby być system recenzowania wniosków przez inne spółki wod-kan. Spółki otrzymywałby rocznie do weryfikacji jeden wniosek innej spółki i tak użyczałyby radnym swojej ekspertyzy, w zamian otrzymując recenzję własnego wniosku. Można takiemu systemowi, podobnie jak poprzedniemu, zarzucić, że spółki miałby skłonność do zbyt pobłażliwego oceniania nowych taryf. Jednak zarzut ten opiera się na założeniu, że ich celem jest maksymalizacja zysku. Z mojej analizy wynika jednak, że wśród spółek wod-kan troska o mieszkańców, o dobro publiczne przeważa nad rynkowymi impulsami.
Ostatnią kwestią pozostaje pytanie, kiedy wprowadzenie zmian będzie możliwe. Zdaje się, że dopóki układ sił w Sejmie się nie zmieni, pozostaną one poza zasięgiem. Ewentualnie wytoczenie procesów Wodom Polskim o wyrównanie poniesionych strat może stać się istotnym źródłem presji na regulatora. Procesy te zajęłyby jednak dużo czasu, być może zbyt dużo by rozpatrywać je jako realną strategię wpływu.
Wracając do punktu wyjścia, do tego, że wodociągi mają fundamentalne znaczenie dla jakości naszego życia, a jednak pozostają poza obszarem zainteresowań większości mieszkańców, uważam, że opisany tu spór dobitnie świadczy o tym, że to powinno się zmienić. Może gdyby wyborcy zdali sobie sprawę o co się toczy, regulator zacząłby działać inaczej? Jego stawką jest przecież nie tylko dostęp do taniej i dobrej wody, jest nią także, a może przede wszystkim, lokalna demokracja, którą przywrócono w Polsce raptem 33 lata temu. Nie straćmy jej znowu.
Źródła:Jerzy Regulski (2003). Local government reform in Poland: an insider’s story. Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute. Budapeszt
